Gestion Durable de la Ressource en Eau des îles Loyauté
Aspect juridique
Etude du contexte juridique
Un examen des compétences institutionnelles et un recensement des textes applicables en matière de gestion des ressources en eau a été réalisé par Mathias Chauchat (Professeur de Droit à l´Université de Nouvelle-Calédonie). Le texte ci après est présenté sous forme de note juridique dont la rédaction a été arrêtée au 16 juin 1999.

Documents joints en annexe :

Extraits de la loi organique et de la loi ordinaire du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie.

Délibération du 7 mars 1958 portant règlement territorial relatif à l´hygiène municipale.

Délibération n°105 de l´Assemblée territoriale du 9 août 1968 relative au régime des eaux et à la pollution, modifiée par la délibération n°291 du 17 décembre 1970 et complétée par la délibération n°21/CP du 3 novembre 1988.

Une stratégie de gestion des ressources en eau par une approche concertée de l´environnement se décompose sur le plan juridique en trois thèmes :

1 • Propriété de la ressource : A qui appartient la ressource en eau de la nappe ?

2 • Polices administratives : Qui dispose de la compétence en matière de police administrative générale et existe-t-il une police spéciale ? Qui en est le détenteur ?

3 • Réglementation de l´hygiène et de l´environnement : L´autorité de police est-elle distincte de l´autorité compétente en matière de réglementation de l´hygiène et de l´environnement ? La réponse se base sur les textes applicables et s´appuie sur les principes d´interprétation du Conseil d´Etat.

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1 Propriété de la ressource

Le décret n°57-811 du 22 juillet 1957 portant institution d´un Conseil de gouvernement en extension des attributions de l´Assemblée territoriale - qui résulte du statut " Defferre "- dispose dans son article 45 h° que sont classés dans le domaine public du Territoire " les rades, cours d'eau, lacs, lagunes, étangs, wharfs et quais ".
Ce décret a fait néanmoins l´objet d´une abrogation par l´article 60 de la loi n°76-1222 du 28 décembre 1976 (JORF du 29 décembre 1976, P.7030). Il n´est pas pour autant certain que cette abrogation ait entraîné un transfert global de domanialité à l´Etat. S´il n´est plus contesté que le domaine public maritime avait bien été transféré à l´Etat (dont les rades, lagunes,wharfs et quais...), il y a tout lieu d´admettre que le domaine public fluvial est resté de la compétence du Territoire, la loi de 1976 ne mentionnant aucunement les lacs, rivières, ruisseaux, creeks, cours d´eau.
Les statuts successifs ont tous mentionné ensuite dans les compétences de l´Etat le domaine public maritime, sans inclure pour autant le domaine public fluvial. Cette reconnaissance de la domanialité publique du Territoire a ainsi subsisté, faute de modification contraire postérieure, au statut " Defferre " lui-même.

Par ailleurs, la délibération du Territoire n°105 du 9 août 1968 (annexée à la présente note) mentionne dans son article premier : " sont déclarés appartenir au domaine public territorial les eaux naturelles de toutes espèces, les lacs salés et les lacs d´eau douce, lagunes, étangs, cours d´eau, nappes souterraines et sources de toute nature.
Les lits des cours d´eau font également partie du domaine public ". Cette délibération est toujours considérée comme formant le droit positif calédonien. Cette interprétation est confortée par les textes les plus récents. Ainsi, la loi organique Expliquer ce mot n°95-173 du 20 février 1995 modifiant la loi référendaire du 9 novembre 1988 précise dans son article 3 que "le Congrès du Territoire Expliquer ce mot peut déléguer, après accord de l´assemblée de Province, aux autorités de la Province, la gestion des cours d´eau ".
Cette solution sera reprise par la loi organique du 19 mars 1999 actuellement applicable (Loi n°99-209 du 19 mars 1999 organique Expliquer ce mot relative à la Nouvelle-Calédonie, JORF du 21 mars 1999, p.4197. On se reportera à l´article 47 annexée à la présente note).

Il n´est pas fait une mention explicite dans ces textes des lentilles d´eau douce des Iles Loyauté, mais on peut considérer par interprétation du droit applicable que la nappe d´eau souterraine de Lifou fait partie intégrante du domaine public de la Nouvelle-Calédonie, prise en qualité de personne publique particulière, et n´est pas susceptible d´appropriation privée.

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2 Polices administratives

Le Maire dispose de pouvoirs généraux en matière de police . Selon l´article L 131-2 du Code des Communes " la police municipale a pour objet d´assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ".
Il est spécifié au § 6° du même article, rendu applicable en Nouvelle-Calédonie par la loi du 8 juillet 1977 (Loi n°77-744 du 8 juillet 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de Nouvelle-Calédonie et dépendances, JONC Expliquer ce mot du 05 août 1997 p.740) d´abord puis avec les modifications nouvelles par la loi du 29 décembre 1990 sur les communes (Loi n°90-1247 du 29 décembre 1990 (article 2 & XX) qui a introduit l´expression "ainsi que les pollutions de toute nature" qui résulte initialement de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983, Expliquer ce mot du 11 janvier 1991 p.121) qu´elle comprend notamment "le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties Expliquer ce mot, de pourvoir d´urgence à toutes les mesures d´assistance et de secours et, s´il y a lieu, de provoquer l´intervention de l´administration supérieure ".
Cette rédaction complexe qui résulte d´une accumulation de modifications législatives donne compétence au Maire en matière de police générale de la salubrité publique ainsi que contre les pollutions de toute nature.

En application de la disposition générale selon laquelle le Conseil Municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune, qui résulte de l´article L 121-26 du Code de Communes, l´alimentation en eau potable et l´assainissement sont des services publics communaux.
On notera que l´article L 131-13 du Code des communes (disposition rendue applicable par la loi du 8 juillet 1977 précitée) dispose que " les pouvoirs qui appartiennent au Maire, en vertu de l'article L 131-2, ne font pas obstacle au droit du Haut-commissaire Expliquer ce mot de prendre, pour toutes les communes du Territoire ou plusieurs d´entre elles, et dans tous les cas où il n´y aurait pas été pourvu par les autorités municipales toutes mesures relatives au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques.
Ce droit ne peut être exercé par le Haut-commissaire à l´égard d´une seule commune qu´après une mise en demeure restée sans résultat ". Le Haut-commissaire Expliquer ce mot dispose ainsi d´un pouvoir de substitution dès lors que plusieurs communes sont simultanément concernées.

L´existence de polices administratives spéciales doit être recherchée ; si la police spéciale ne fait pas obstacle, sauf texte contraire, à l´exercice de la police générale, elle permet de poursuivre d´autres objectifs selon des modalités différentes instituées par le texte qui en est à l´origine.
Deux délibérations du Territoire, en dehors de la création de périmètres naturels ou de réserve, constituent des réglementations de polices spéciales. La plus volumineuse est la délibération du 7 mars 1958 portant sur le règlement territorial relatif à l´hygiène publique.
Ce texte qui traite successivement des normes sanitaires applicables aux constructions, des eaux d´alimentation, des denrées alimentaires, des animaux, des inhumations, des commerces et des mesures de salubrité générale contient la réglementation applicable en matière d´utilisation et de creusements de puits. Il est complété par la délibération n°105 du 9 août 1968 (JONC Expliquer ce mot du 26 août 1968, p.691) relative au régime des eaux et à la pollution.
Ce second texte met en place un régime d´autorisation pour l´accès aux eaux souterraines et interdit les déversements. Il a été complété par la délibération n°291 du 17 décembre 1970 (JONC Expliquer ce mot du 1er janvier 1971, P.15, définissant les sanctions pénales applicables), ainsi que la délibération n°21/CP du 3 novembre 1988 (JONC Expliquer ce mot du 15 novembre 1988, P.1841.) qui réglemente les forages territoriaux pour la recherche en eau.

L´article 47 de la loi organique Expliquer ce mot précitée contient une disposition spécifique dont la portée doit être appréciée : " Le Congrès Expliquer ce mot peut, après accord de l´assemblée de Province, déléguer aux autorités de la Province la gestion de la ressource en eau et du réseau routier de la Nouvelle-Calédonie ".
Cette disposition, qui reprend une solution de 1988 (JONC Expliquer ce mot voir supra.) paraît donner une compétence générale au Territoire dans le domaine de la gestion de la ressource en eau.

Deux moyens juridiques pourraient être soulevés en vue d´en limiter la portée et dans le but de revendiquer la compétence provinciale.
Une première lecture réductrice de l´article 47 viserait à le cantonner à l´hypothèse de la création d´infrastructures en eau dont l´importance justifierait que la personne publique "Nouvelle-Calédonie" en délibère et en finance la réalisation, notamment la création de barrages ; dans ce cas spécifique, le Congrès Expliquer ce mot pourrait confier à la Province la gestion d´une infrastructure territoriale. Il paraîtrait alors sans doute peu probable que le réseau d´eau des îles, déjà par nature morcelé et autonome par rapport à celui de la grande terre, puisse représenter un intérêt territorial.
Une fois l´obstacle législatif franchi, il suffirait alors de se fonder sur l'article 20 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie qui, à l´instar du précédent statut, dispose que " chaque Province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l´Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie ".
Les deux régimes de polices spéciales donnaient compétence pour le premier à la Commune dans les périmètres urbains pour les autorisations de creusement de puits et le second au Territoire pour le prélèvement des eaux souterraines par forages ; or, il ne s´agit que de réglementations administratives subordonnées nécessairement à la loi (Et non d'une législation, à la différence des règles de police administrative générale communale résultant de la loi et qui ne seront pas affectées par l´article 20 précité.).
On pourrait ainsi en déduire que la Province, faute de dispositions générales contenues dans les textes législatifs actuels, serait devenue compétente pour les autorisations de creusement de puits et d´accès aux eaux souterraines. Ce raisonnement qui sera peut-être tenté ne paraît pas convaincant ; et il semble plus raisonnable de conférer à l´article 47 de la loi organique Expliquer ce mot la portée plus générale qu´il semble revêtir, réaffirmant ainsi la compétence du Territoire. Celle-ci peut néanmoins être déléguée à la Province. Ainsi, si une Province désire construire un ouvrage constitutif d´un acte de gestion (barrage, puits...) dans le but de préserver ou de gérer la ressource, le transfert de compétence apparaîtra nécessaire. Si l´ouvrage est étranger à la gestion de la ressource elle-même (aménagement d´un radier sur un cours d´eau par exemple), une autorisation de voirie donnée par le Territoire suffira.

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3 Compétence en matière de protection de l´hygiène et de l´environnement

La question du partage des compétences est fréquente en raison de la multiplicité des intervenants. La loi organique Expliquer ce mot de 1999, reprenant et complétant celle du 9 novembre 1988, procède par répartition de blocs de compétence, avec une compétence de droit commun des Provinces. Les conflits de compétence se sont multipliés depuis 1988.

Le Territoire dispose d´une compétence en matière d´hygiène publique en application de l´article 22 de la loi organique précitée.
Ainsi les questions relatives aux normes de potabilité, à la prévention des pollutions, à la proximité des sépultures et des puits notamment, relèvent d´une réglementation territoriale. Cette compétence peut faire l´objet d´une délégation aux autorités de la Province pour l´application de la réglementation en matière d´hygiène publique (Article 47 précité).

La Province dispose de la compétence de droit commun en matière de réglementation de l´environnement.

Deux exemples significatifs (Marianne DEVAUX "L´organisation de la Nouvelle-Calédonie", collection Université CDP de Nouvelle-Calédonie, p.88.) , peuvent être rappelés :

La Province Sud, compétente pour prendre toute mesure de protection de l´environnement, a créé des réserves marines dans le lagon sud et interdit la pêche. Le Haut-commissaire Expliquer ce mot, dans l´exercice de son contrôle de légalité des actes de la Province, a déféré la délibération au Tribunal administratif qui l´a validée. Le Conseil d´Etat saisi en appel trancha le litige en estimant que l´autorité compétente n´était ni le Territoire, ni la Province, mais l´Etat car il s´agissait de protéger son domaine public (CE sect. 18 novembre 1994 Haut commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie Expliquer ce mot, rec p.503.). La solution serait différente aujourd´hui, la loi organique ayant transféré aux Provinces le domaine maritime lagonaire (art. 45.).

L´arrêt Province nord de Nouvelle-Calédonie est plus riche d´enseignements (CE 27 janvier 1995 Province Nord de Nouvelle-Calédonie, rec p.51.): par une délibération du 3 novembre 1992, la Province nord entendait limiter la pêche et la commercialisation du crabe de palétuviers et notamment fixer une taille minimale, dans un souci de pérennité de la ressource. Le Haut-commissaire Expliquer ce mot soutenait que le Territoire était compétent pour la réglementation de la police intéressant les animaux. Il y avait ainsi doute légitime sur l´autorité compétente. Le conseil d´Etat a consacré un critère interprétation finaliste en validant la délibération de la Province nord - et légitimant sa compétence -, le but principal étant la protection de l´espèce dans un souci " principalement économique ".

La Province dispose ainsi d´une compétence en matière de réglementation de l´environnement, éventuellement dans le domaine de l´eau, pourvu que le but de la délibération soit clairement identifiable et n´empiète pas sur la notion d´hygiène.

Une double délégation de compétence en matière d´eau et d´hygiène publique créerait un bloc de compétences provinciales permettant une gestion globale de la ressource.

Récapitulation :

La ressource fait partie du domaine public territorial et n´est pas susceptible d´appropriation privée.

La commune est compétente en matière de gestion du réseau d´eau et d´assainissement. Elle dispose d´une compétence de police administrative générale (salubrité publique, pollutions de toutes natures) qui peut être utilisée si la police spéciale n´a pas été exercée, notamment en cas d´urgence, ou si la police spéciale a été exercée, pour prendre au plan local des mesures plus sévères, à condition que des raisons particulières le justifient.

Le Territoire dispose de la compétence en matière de police administrative spéciale, notamment pour les autorisations de creusement de puits et l´accès aux eaux souterraines, ainsi que de la compétence en matière d´hygiène publique, essentielle pour le domaine d´étude considéré. Il peut déléguer à la Province, si elle l´accepte, sa compétence en matière de gestion de l´eau et d´application de la réglementation d´hygiène publique.

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ANNEXES

LOI ORGANIQUE du 19 03 1999

TITRE II
LES COMPETENCES
Chapitre Ier
La répartition des compétences entre l´Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes.

Article 20

Chaque province est compétente dans toutes les matières qui ne sont pas dévolues à l´Etat ou à la Nouvelle-Calédonie par la présente loi, ou aux communes par la législation applicable en Nouvelle-Calédonie. Dans les îles qui ne sont pas comprises dans le territoire d´une province, la Nouvelle-Calédonie exerce la totalité des compétences qui ne sont pas attribuées à l´Etat.

Article 22

La Nouvelle-Calédonie est compétente dans les matières suivantes : 10o Réglementation et exercice des droits d´exploration, d´exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles, biologiques et non biologiques de la zone économique exclusive ; 11o Réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt ; 21o Principes directeurs du droit de l´urbanisme ; cadastre ; 22o Réglementation zoosanitaire et phytosanitaire, abattoirs.

Article 43

L´Etat, la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes exercent, chacun en ce qui le concerne, leur droit de propriété sur leur domaine public et leur domaine privé.

Article 44

Le domaine de la Nouvelle-Calédonie comprend notamment, sauf lorsqu´ils sont situés dans les terres coutumières : les biens vacants et sans maître, y compris les valeurs, actions et dépôts en numéraire atteints par la prescription dans les délais prévus pour l´Etat, ceux des personnes qui décèdent sans héritier ou dont les successions ont été abandonnées. (Article 18 Sont régis par la coutume les terres coutumières et les biens qui y sont situés appartenant aux personnes ayant le statut civil coutumier. Les terres coutumières sont constituées des réserves, des terres attribuées aux groupements de droit particulier local et des terres qui ont été ou sont attribuées par les collectivités territoriales ou les établissements publics fonciers, pour répondre aux demandes exprimées au titre du lien à la terre. Elles incluent les immeubles domaniaux cédés aux propriétaires coutumiers. Les terres coutumières sont inaliénables, incessibles, incommutables et insaisissables).

Article 45

Le domaine public maritime des provinces comprend, à l´exception des emprises affectées à la date de la publication de la présente loi à l´exercice des compétences de l´Etat et sous réserve des droits des tiers, la zone dite des cinquante pas géométriques, les rivages de la mer, les terrains gagnés sur la mer, le sol et le sous-sol des eaux intérieures, dont ceux des rades et lagons, telles que définies par les conventions internationales, ainsi que le sol et le sous-sol des eaux territoriales. Les îles qui ne sont pas comprises dans le territoire d´une province ainsi que le sol et sous-sol du plan d´eau du port autonome de la Nouvelle-Calédonie font partie du domaine public de la Nouvelle-Calédonie.

Articel 46

Sous réserve des compétences de l´Etat mentionnées au 3o du I de l´article 21, les provinces réglementent et exercent les droits d´exploration, d´exploitation, de gestion et de conservation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures, dont celles des rades et lagons, de leur sol et de leur sous-sol, et du sol, du sous-sol et des eaux surjacentes de la mer territoriale. Les provinces prennent, après avis du conseil coutumier concerné, les dispositions particulières nécessaires pour tenir compte des usages coutumiers (Article 21 III. - L´Etat exerce également jusqu´à leur transfert à la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions prévues à l´article 26, les compétences suivantes : 1o Police et sécurité en matière de circulation aérienne intérieure et de circulation maritime dans les eaux territoriales ;)

Article 47

I. - Le congrès peut, à la demande d´une assemblée de province, donner compétence aux autorités de la province pour adapter et appliquer :
1o La réglementation en matière d´hygiène publique et de santé ainsi que de protection sociale;
2o La réglementation des transports routiers.
Il peut également, après accord de l´assemblée de province, déléguer aux autorités de la province la gestion de la ressource en eau et du réseau routier de la Nouvelle-Calédonie.
II. - Le congrès peut, en outre, donner compétence aux autorités des provinces ou des communes pour prendre des mesures individuelles d´application des réglementations qu´il édicte.

Article 50

Dans le respect des principes directeurs du droit de l´urbanisme fixés par le congrès, l´assemblée de province approuve les documents d´urbanisme de la commune sur proposition du conseil municipal. Le document est considéré comme approuvé si l´assemblée ne s´est pas prononcée dans le délai d´un an.

Article 99

Les délibérations par lesquelles le congrès adopte des dispositions portant sur les matières définies à l´alinéa suivant sont dénommées : "lois du pays". Les lois du pays interviennent dans les matières suivantes correspondant aux compétences exercées par la Nouvelle-Calédonie ou à compter de la date de leur transfert par application de la présente loi : 5o Statut civil coutumier, régime des terres coutumières et des palabres coutumiers ; limites des aires coutumières ; modalités de désignation au sénat coutumier et aux conseils coutumiers ; 6o Règles concernant les hydrocarbures, le nickel, le chrome et le cobalt ; 10o Principes fondamentaux concernant le régime de la propriété, des droits réels et des obligations civiles et commerciales.

Article 213

Il est créé un comité consultatif de l´environnement comprenant notamment des représentants de l´Etat, du gouvernement, des provinces et des communes. Une délibération du congrès en précise la composition, le fonctionnement et les attributions.

Article 222

I. - Les dispositions législatives et réglementaires en vigueur en Nouvelle-Calédonie à la date de la promulgation de la présente loi organique et qui ne lui sont pas contraires demeurent applicables.
II. - Les lois, ordonnances et décrets intervenus dans les matières qui relèvent désormais de la compétence des autorités de la Nouvelle-Calédonie ou des provinces peuvent être modifiés par leurs institutions dans les conditions et selon les procédures prévues par la présente loi organique.
III. - Lorsque la présente loi organique renvoie à des dispositions législatives, celles-ci s´appliquent dans la rédaction qui est la leur à la date de sa promulgation.

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LOI ORDINAIRE du 19 03 1999 :

Article 5

L´article L. 122-20 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est complété par un 17o ainsi rédigé : " 17o Dans les communes dotées d´un document d´urbanisme approuvé et sauf délibération contraire du conseil municipal, le maire, agissant au nom de la commune, instruit et délivre les autorisations de construire et de lotir et les certificats d´urbanisme ; ".

Article 6

L´article L. 122-20 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie est complété par un 18o ainsi rédigé : " 18o D´exercer au nom de la commune et sans préjudice des droits de préemption de la Nouvelle-Calédonie et des provinces les droits de préemption définis par les règlements d´urbanisme. "

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Mémoire de Céline Massenavette
1.139 Mo
Chapitre 1
Un contexte juridique et physique spécifique
Section 1
La place de l’eau dans le droit caledonien
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§1

Un systeme complexe : la repartion des competences en matière de gestion de l’eau
       A – L’enchevêtrement des compétences dans la loi organique
       B – La pratique : une superposition des collectivités

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§2

L'insuffisance des normes en vigueur
       A – La difficile détermination du droit applicable
       B – Les perspectives d’évolution du droit

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Section 2 La lentille d’eau douce, une ressource particuliere et vulnerable
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§1

Un reservoir souterrain d’eau potable
       A – La situation physique de la lentille
       B – Une ressource indispensable à l’approvisionnement en eau des îles

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§2

Des menaces et des risques avérés
       A – Des pollutions anthropiques quotidiennes
       B – L’existence de risques particuliers

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Chapitre 2
La definition des moyens juridiques
De protection de la ressource et des consommateurs
Section 1
La protection environnementale de la ressource
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§1

L’introduction de la notion de domaine public
Dans les terres coutumieres

       A – L’affirmation de la domanialité publique des eaux
       B – La difficile mise en œuvre d’un régime de propriété publique dans les iles loyauté

173 Ko
 
 
§2

La transposition des regles essentielles de protection
       A – Les principes fondateurs d’une gestion durable de la ressource
       B – Les modalités d’une réglementation adaptée

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Section 2
La protection des consommateurs
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§1

La transposition des mesures de protection des eaux destinees a la consommation humaine
       A – L’encadrement sanitaire des prélèvements d’eau
       B – La définition et l’application de normes de potabilité

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§2

La construction d’un service public moderne de
Distribution d’eau et d’assainissement

       A – L’exercice communal des "services publics de l’eau"
       B – L'introduction de la notion de transparence dans la gestion publique de l’eau

171 Ko  
Contacts : Chef de programmeWebmaster Haut de page Dernière mise à jour : 16 août, 2004
Ministère des DOM TOM